一、问题的提出

在我国现行《刑法》中，妨害公务罪是单独的一个罪名，归类于第六章“妨害社会管理秩序罪”第一节“扰乱公共秩序罪”，所对应的条文是刑法第277条。 我国《刑法》规定的妨害公务罪是有特定的含义的，指以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务，阻碍全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表 依法执行代表职务，在自然灾害和突发事件中阻碍红十字会工作人员依法履行职责的行为，或者故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务，未使 用暴力、威胁方法，造成严重后果的行为。而“妨害公务”的范围则广得多。

浏 览国外刑法典的规定，不少国家都是将妨害公务罪规定为类罪名，其中包括若干具体罪名，如日本单列一章“妨害执行公务罪”、法国单列一章“个人妨害公共行政 管理罪”、芬兰单列一章“妨害公众机关的犯罪”、瑞士单列一章“针对国家权力的应受刑罚处罚的行为”。探究众多国家选择该立法模式的原因，是由于妨害公务 的行为或者说抗拒国家权力的行为是多样化的，仅以一个罪名是包容不了的，如果将众多特点不同的犯罪行为罗列在一条罪名中，不仅显得复杂凌乱，也不符合一种 犯罪只有一个犯罪构成的立法原则。我国刑法第277条即存在这样的弊病，四个条款中有的犯罪对象不同，有的犯罪手段不同，仅仅因为在性质上都属于阻碍依法执行公务的行为而在一条中加以规定。关于第277条的罪名确定，长期以来一直存在“一罪名说”和“四罪名说”。根据2002年最高人民法院、最高人民检察院《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的规定》，第277条的4款规定被解释为一罪即“妨害公务罪”，但仍有不少学者主张应确定为四罪名，即阻碍国家机关工作人员依法执行职务罪、阻碍执行人大代表职务罪、阻碍履行红十字会工作人员职责罪、阻碍执行国家安全工作任务罪。笔者认为，将277条确定为若干罪名是合适的，使每一罪名都有非常清晰的犯罪构成。当然，277条本身存在一些问题，需要调整完善。调整过后的罪名与其他直接侵犯国家管理权力的罪名放置于“妨碍公务罪”类罪名下，单列一节，与“扰乱公共秩序罪”这一节并列，会令脉络更加清晰，便于刑法的学习和宣传、也有利于执法者理解和适用。

二、《刑法》第277条自身的缺陷和完善

《刑法》第277条共计4款，第1款规定：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”第2款规定：“以暴力、威胁方法阻碍全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法执行代表职务的，依照前款规定处罚。”第3款规定：“在自然灾害和突发事件中，以暴力、威胁方法阻碍红十字会工作人员依法履行职责的，依照第1款的规定处罚。”第4款规定：“故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务，未使用暴力、威胁方法，造成严重后果的，依照第1款的规定处罚。”该条与1979年刑法第157条相比，已具有很大进步：首先是157条中包括了两个罪名，即妨害公务罪与拒不执行法院判决、裁定罪，违反了“一条文一罪名”的立法原则；其次是缩小了犯罪对象，将过于宽泛的“国家工作人员”缩小为国家机关工作人员和及红十字会工作人员。但是，仍存在诸多不足之处，有待修改完善。

（一）犯罪对象方面

1．关于人大代表。刑法第277条 第二款针对的犯罪对象是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，由于人大代表是否属于“国家机关工作人员”存在争议，本款设置的必要性引起了学界的 争鸣。如果人大代表不属于国家机关工作人员，本款设置当然有必要，与第一款针对国家机关工作人员的规定是并列关系，分别针对两种不同的犯罪对象；如果人大 代表属于国家机关工作人员，则有重复设置之嫌。

我 国人大代表系选举产生，来自于社会各个领域，或者是国家机关工作人员，或者是工人、农民、个体户等等，这些代表们多数都有着自己另外的本职工作，且只能在 任期内行使人大代表的职权，也正是因为如此，才引发了人大代表是否属于“国家机关工作人员”的争议。有学者认为，这些“兼职”的各级人大代表是属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”⑴。2003年11月13日最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》中亦将“依法履行职责的各级人民代表大会代表”归入《刑法》第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，对此，笔者持不同意见。我国宪法规定，人民代表大会是国家权力机关。《代表法》第二条第2款规定：“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。”《代表法》第二条第3款 规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”可 见，《代表法》非常明确地规定人大代表是国家权力机关的组成人员并行使国家权力，因此，当人大代表依法行使代表的职权时，其应当是国家机关工作人员。

有学者也肯定了人大代表是国家机关工作人员，并做了充分论证，同时认为：第2款 的设置可能是“由于人大代表是否为国家机关工作人员，理论和实践中没有形成同声，因此，刑法作此规定，提示司法工作人员注意，人大代表也是国家机关工作人 员，从而防止司法工作人员将人大代表排除在国家机关工作人员之外，以免放纵对阻碍人大代表依法执行职务的行为的惩处。从立法的技术上而言，刑法增加这一注 意规定事实上或许没有必要。但考虑到实践中容易混淆，谨慎的做法是保留这一注意规定”⑵。笔者也基本上赞同该观点，并认为有两种方式可以解决该款内容的设 置：1、从谨慎节约地使用刑法有限的条文资源考虑，以简明扼要为立法宗旨，可以删去第2款，对于在司法实践中容易产生混淆不清的情形，可以通过立法解释或司法解释来解决；2、保留第2款，但单列一罪名，置于妨害公务罪的类罪名下。

2．关于红十字会工作人员。刑法第277条第3款的犯罪对象是红十字会工作人员，笔者认为，将本款内容列入刑法第277条 并不妥当。因为本款不仅在犯罪对象上与其他三款不同，而且在直接犯罪客体、客观方面也与其他三款有明显不同。第一，红十字会工作人员不是国家机关工作人 员。红十字会是从事人道主义工作的社会救助团体，属非政府组织，红十字会工作人员不属于国家机关工作人员，这一点与刑法第277条 其他三款的犯罪对象均为国家机关工作人员的特点是迥异的。第二，本款的客观方面与其他三款也明显不同。本款有时间前提，即“在自然灾害和突发事件中”，并 非红十字会工作人员在任何时候依法履行其职责都受到刑法的保护。根据《中华人民共和国红十字会法》的规定，红十字会的职责中除了在自然灾害和突发事件中， 对伤病人员和其他受害者进行救助以外，还包括普及卫生救护和防病知识，进行初级卫生救护培训以及其他人道主义服务活动等等。可见，刑法保护的只是红十字会 的部分职责，而国家机关工作人员依法执行职务的活动则均在刑法妨害公务罪的保护范围之内。第三，犯罪行为所侵犯的直接客体不同。国家机关的职能是管理国家 事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；而红十字会是社会救助团体，没有社会管理的职能。在自然灾害和突发事件中，红十字会为了履行其社会救助的职责， 有时候有必要采取一些防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等预防、控制措施，对于这类活动给予特殊的保护是十分必要的，但红十字会与国家机关的工作性质毕竟是 不同的。阻碍国家机关工作人员依法执行职务的行为所侵犯的直接客体是国家机关工作人员的公务活动；阻碍红十字会工作人员依法履行职责的行为所侵犯的直接客 体是红十字会工作人员履行职责的活动。

鉴于以上三点理由，笔者认为，应当把以暴力、威胁方法阻碍红十字会工作人员依法履行职责的行为单列为“阻碍红十字会工作人员依法履行职责罪”，以区别于刑法第277条规定的其他罪名。而且，因为红十字会工作人员非国家机关工作人员，笔者认为该罪名放在“妨害公务罪”一节中不太妥当，置于第六章“妨害社会管理秩序罪”第五节“危害公共卫生罪”中似乎更合适。

（二）关于犯罪方法

《刑法》第277条 中前三款均规定犯罪的行为方式是“以暴力、威胁方法”，第四款是暴力、威胁以外的其他方法，该款规定：虽未使用暴力、威胁方法，但是故意阻碍国家安全机 关、公安机关依法执行国家安全工作任务，并造成严重后果的，构成妨害公务罪。据此，如果未使用暴力、威胁方法故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行非国 家安全工作的公务，即使造成了严重后果，也不能以妨害公务罪定罪（如果构成其他犯罪的，只能以其他罪名定罪），这是罪刑法定原则的基本要求。但实践中，采 取非暴力、威胁方法妨害公务，并且造成严重后果，而又不构成其他罪行的情形是存在的。比如，明知执行公务的车辆必经某一路段而在此设置路障，阻碍公务车辆 通行，导致公务无法执行的行为；又比如，在法院依法到银行冻结某公司账户，银行借故拖延，导致该公司账户中巨款被取出的行为，再比如，为阻碍公务执行，将 执行公务所必需的资料隐匿，使得公务无法执行，这些具有严重社会危害性的行为当然应当受到刑法的惩罚，但是因不属于“暴力、威胁方法”而逃离刑法规制范 围。

此 外，刑法学界和实务界对于用酒灌醉、用药物麻醉、使用催眠术等行为方式是否属于暴力存在不同认识。有人认为妨害公务罪中的暴力包括有形力和无形力，用酒灌 醉、用药物麻醉、使用催眠术应属无形的暴力⑶；也有人认为，本罪中的暴力指有形力②。还有学者从刑法解释论的角度出发，对这个问题作了深入的辨析，认为 “暴力”概念应具有相对性，其基本意义即非法行使的有形力。将“暴力”扩张至无形力显然超出了对暴力的通常理解，对被告人不利，而欠缺合理性，其指出“扩 张解释不是随意扩张而不受限制的，相反其扩张程度不能超出法律规定用语可能文义的范围”⑷。因此，本罪的行为方式应包括“暴力、威胁或者其他方法”，而 “暴力”不应当包括无形力，类似用酒灌醉、用药物麻醉、使用催眠术等行为方式只能属于“暴力、威胁以外的其他方法”。

笔者建议，应当在妨害公务罪的犯罪方法中增加“其他方法”将上述行为囊括其中。同时，我们也应当看到，“其他方法”相较于“暴力、威胁方法”而言一般较轻，社会危害性较小，这也是立法者将277条前．三款的犯罪方式限定于“暴力、威胁方法”的主要原因。从刑法的谦抑性出发，使用“其他方法”阻碍公务的，应当在造成严重后果的情形下才应当追究刑事责任，否则打击面会过于宽泛。

由上也可得出结论，第277条中第四款已经没有独立存在的必要，因为将本罪的行为方式明确为“以暴力、威胁或者其他方法”以后，对于未使用暴力、威胁方法妨害包括国家安全机关、公安机关在内的国家机关执行公务，造成严重后果的行为都能入罪，第四款就没有任何特殊性，完全可以删去。

（三）关于刑罚设置

《刑法》第277条 妨害公务罪法定刑只有一档，即“三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金”，最高刑是有期徒刑三年，显然属于轻罪之列。鉴于如此之轻的法定刑，通常认为，妨 害公务罪中暴力手段是存在强度的限制的，即以造成被害人轻伤为上限。对于行为人采用暴力手段致人重伤或死亡的，刑法学界大致有三种处理的观点：

1．属于妨害公务罪与故意伤害罪、故意杀人罪的想象竞合犯，按照“择一重处断”的原则，应以故意伤害罪或故意杀人罪论处⑸。

2．属于牵连犯，应按牵连犯的原则，以故意伤害罪或故意杀人罪从重处罚⑹。

3． 属于转化犯，由妨害公务罪转化为故意伤害罪或故意杀人罪⑺。无论是上述哪种观点，其结果都是按照故意伤害罪或故意杀人罪定罪，不再以妨害公务罪来定罪。这 般定罪虽然可以使犯罪行为得到与其社会危害程度相当的惩处，但却反映不了妨害公务罪的罪质，不能准确地揭示妨害公务罪的危害实质。妨害公务罪的本质特征是 妨碍了国家的正常管理活动，行为人实施本罪的最终目的是干扰破坏国家的正常管理活动，而非侵犯被害人的人身权利，这也是本罪归类于“妨害社会管理秩序罪” 一章而不是“侵犯公司人身权利、民主权利罪”一章的原因。而且，把正在执行公务活动的国家机关工作人员造成重伤或死亡的行为，完全等同于普通的故意伤害罪 或故意杀人罪，实际上抹杀了妨害公务罪的特殊性与严重性。

为 此，笔者认为，现行《刑法》中妨害公务罪的法定刑不能做到罪刑相适应，应当予以修改。建议将现行《刑法》中的妨害公务罪的量刑幅度修改增加为三档：即分别 针对一般、严重、特别严重三种犯罪情节，确定与其相适应的量刑幅度，以解决现有妨害公务罪罪刑不称、法定刑过轻的问题。

三、建立妨害公务罪体系的构想

近 年来，暴力抗法事件频频发生，要改善这种状况，一方面要提高执法水平，做到文明执法，一方面要健全法律，保障国家公权力的实施。从刑法的角度来说，应当建 立妨害公务罪的体系，对严重的妨害公务的行为都能以刑法予以规制。笔者建议，将“妨害公务罪”设立为类罪名，单列一节，置于第六章“妨害社会管理秩序罪” 中，然后将现行刑法典中部分具有妨害公务共性的罪名归入本节，再增添新罪名，弥补现行刑法典对部分严重妨害公务行为尚无规定的不足，逐步完善妨害公务罪的 体系。

（一）调整、整合现有罪名

1． “阻碍国家机关工作人员执行职务罪”具体条文建议表述如下：“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者 罚金；犯本罪致国家机关工作人员重伤的，处三年以上十年以下有期徒刑；致国家机关工作人员死亡的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。

故意阻碍国家机关工作人员依法执行职务，未使用暴力、威胁方法，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”

该条是在《刑法》第277条 的基础上修改的，仍然明确犯罪对象是国家机关工作人员，该特点反映了妨害公务罪的实质。针对结果加重犯增加了两档法定刑，刑期设置参照了故意伤害罪的法定 刑。第二款的规定囊括了暴力、威胁以外的其他犯罪方法，对实践中拒绝协助、消极对抗、侮辱等妨害公务的行为导致发生严重后果的情形予以刑法的规制。当然， 对于什么是“严重后果”，需要通过司法解释予以明确。对第二款的法定刑与基本的犯罪构成一致，因为未采取暴力、威胁方法，一般也不会发生直接致人重伤或死 亡的加重结果。

2． “阻碍执行人大代表职务罪”具体条文建议表述如下：“以暴力、威胁方法阻碍全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法执行代表职务的，处三年以下有 期徒刑、拘役、管制或者罚金；犯本罪致人大代表重伤的，处三年以上十年以下有期徒刑；致人大代表死亡的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。

故意阻碍人大代表依法执行职务，未使用暴力、威胁方法，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。”

本条与上一条条文的设置完全一致，因人大代表也是国家机关工作人员，本条只是为了充分保障人大代表执行职务而设置的注意条款，也可以考虑前文所述的理由，删去此条不用。

3．“冒充国家机关工作人员招摇撞骗罪”具体条文同现行刑法第279条，内容如下：“冒充国家机关工作人员招摇撞骗的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑。

冒充人民警察招摇撞骗的，依照前款的规定从重处罚。”

两 高《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的规定》中将本罪的罪名确定为“招摇撞骗罪”，笔者认为，确定为“冒充国家机关工作人员招摇撞骗罪”更为妥 当，突出了本罪的罪质，也更容易与普通的“诈骗罪”和“冒充军队人员招摇撞骗罪”区分。本罪侵犯主要客体是国家机关的威信及其对社会的正常管理秩序，其次 要客体是公共利益和公民、法人及其他组织的合法权益⑻。在对犯罪进行归类时，应以其主要侵犯客体作为考量标准，故应将其放在“妨害公务罪”一节。类似立法 的国家也有不少，如法国刑法典“个人妨害公共行政管理罪”一章里有“盗用职衔罪”和“违反规定使用身份罪”；芬兰刑法典“妨害公众机关的犯罪”一章中有 “冒充公职人员罪”；加拿大刑事法典第四章“妨害执法和司法的犯罪”中有“冒充治安官或公务员罪”。

4．“伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪”具体条文表述如下：“伪造、变造、买卖国家机关的公文、证件、印章的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑。”

本罪名与“盗窃、抢夺、毁灭国家机关公文、证件、印章罪”均是源自刑法第280条第1款，笔者认为分开单列更有利于理解适用，也符合“一法条一罪名”的立法原则。国家机关的公文、证件、印章是国家机关管理社会的重要手段，对其进行伪造、变造、买卖或者盗窃、抢夺、毁灭均侵害了国家机关管理社会的职能，因此应当列入“妨害公务罪”中。

5．“盗窃、抢夺、毁灭国家机关公文、证件、印章罪”具体条文表述如下：“盗窃、抢夺、毁灭国家机关的公文、证件、印章的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑。”

将本罪归入“妨害公务罪”中的理由同上，不再赘述。

6．“聚众冲击国家机关罪”具体条文同刑法290条第2款，内容如下：“聚众冲击国家机关，致使国家机关工作无法进行，造成严重损失的，对首要分子，处五年以上十年以下有期徒刑；对其他积极参加的，处五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。”

本罪的罪状清楚地表明了犯罪行为妨害国家机关正常工作，致使国家机关职能不能正常发挥，其妨害公务的性质十分明显，自然应归入“妨害公务罪”一节中。

7．“非法处置查封、扣押、冻结的财产罪”具体条文建议表述如下：“隐藏、转移、变卖、故意毁损已被国家机关查封、扣押、冻结的财产，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者罚金。”

本罪名虽然是“非法处置查封、扣押、冻结的财产罪”，与《刑法》第314条的罪名完全一致，但内容有区别，即刑法第314条中的犯罪对象是“被司法机关查封、扣押、冻结的财产”，而这里是“被国家机关查封、扣押、冻结的财产”。《刑法》第314条 所侵犯的客体是司法机关财产保全措施的正常执行活动⑼，所以该罪名置于第六章第二节“妨害司法罪”中。但对于有关物品进行查封、扣押或冻结，并非是司法机 关财产保全措施中独有的执法行为，国家行政执法机关如税务局、工商局等也具有依法采取查封、扣押或冻结手段的权限。国家行政执法机关在执法过程中，依法对 有关物品进行查封、扣押或冻结，这是国家机关行使管理职权的一种方式。隐藏、转移、变卖以及故意毁损国家机关所查封、扣押、冻结的财产，当然是妨害公务的 行为，其行为实质是侵害国家机关管理职能。但现行《刑法》仅仅对司法机关所查封、扣押或冻结的财产予以特别保护，而对司法机关以外的其他国家机关所查封、 扣押或冻结的财产未作规定，实属不妥。笔者认为，应将现行《刑法》第314条删去，将罪状中“司法机关”改为“国家机关”后，置于“妨害公务罪”一节。也就是说，现行《刑法》314条 本身是一条“特殊法”，专门针对被司法机关查封、扣押或冻结的财产，现在将其修改为一条“普通法”，适合被所有国家机关查封、扣押或冻结的财产。如果是属 于被司法机关查封、扣押或冻结的财产，因为司法机关也是国家机关，自然可以直接适用修改后的“非法处置查封、扣押、冻结的财产罪”。

（二）增补新罪名

“强制国家机关工作人员执行职务或辞职罪”

我国现行《刑法》277条 中规定的妨害公务罪（这里指个罪名）是针对国家机关工作人员积极的执行职务的行为进行阻碍，那么对于以暴力、胁迫方法强制国家机关工作人员为一定职务行为 或辞职，比如强制法院工作人员立案、强制房地产管理局工作人员办理房产过户手续、强制计划生育行政部门批准二胎指标等，这类行为如何处理，刑法没有规定。 从社会危害性来看，这类行为与阻碍国家机关工作人员执行职务的行为相当，而且现实发生可能性很大，刑法没有相应规定，应该是一个缺憾。在其他国家和地区的 刑事立法中，可以看到对该类行为是有规定的。如日本刑法典第95条第1款规定：“当公务员执行职务时，对其实施暴行或者胁迫的，处三年以下惩役或者监禁。”第2款 规定：“为了使公务员作出或者不作出某种决定，或者为了使其辞职，而实施暴行或者胁迫的，与前项同。”⑽台湾地区刑法也规定：“意图使公务员执行一定之职 务或妨害其依法执行一定的职务或使公务员辞职，而施强暴胁迫者，构成强制公务员执行职务或辞职罪，处三年以下有期徒刑、拘役或三百元以下罚金。”并且对本 罪规定了结果加重犯：犯本罪因而致公务员于死者，处无期徒刑或七年以上有期徒刑；致重伤者，处三年以上十年以下有期徒刑⑾。在法国刑法典第433-3条“针对担任公职的人进行恐吓活动罪”中也可以看到类似规定。

综 上，笔者建议，我国妨害公务罪的类罪名下应增设“强制国家机关工作人员执行职务或辞职罪”。本罪与前述“阻碍国家机关工作人员执行职务罪”实质相同，因 此，除了具体的犯罪行为内容不同以外，犯罪方法、犯罪对象、法定刑都应当是一样的。笔者建议，对本罪的罪状表述为：“以暴力、胁迫方法强制国家机关工作人 员执行职务或辞职的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。犯本罪致国家机关工作人员重伤的，处三年以上十年以下有期徒刑；致国家机关工作人员死亡 的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。”

【作者介绍】安徽省高级人民法院法官，北京师范大学刑事法律科学研究院博士生；安徽省合肥市人民检察院检察长。

注释与参考文献

⑴侯国云、白岫云：《新刑法疑难问题解析与适用》，中国检察出版社1998年，第194页。

⑵李希慧、黄洪波：《妨害公务罪的立法缺陷及其完善》，载《法学》2006年第6期，第53页。

⑵张利兆：《析妨害公务罪的暴力、威胁手段》，载《法学》2004年第10期，第28页。

⑶张明楷：《刑法学》，法律出版社2007年，第754页。

⑷李希慧、黄洪波：《妨害公务罪的立法缺陷及其完善》，载《法学》2006年第6期，第32页。

⑸王作富：《刑法分则实务研究》中，中国方正出版社2006年，第1193页。

⑹赵秉志：《中国刑法适用》，河南人民出版社2001年，第1030页。

⑺孟庆华：《妨害社会管理秩序罪重点疑点难点问题判解研究》，人民法院出版社2005年，第40-41页。

⑻《刑法分则实务研究》中，第1199页。

⑼王作富：《刑法分则实务研究》下，中国方正出版社2006年，第1403页。

⑽《日本刑法典》，法律出版社2006年，第39页。

⑾林山田：《刑法个罪论》下册，2006年，第141—143页。

原标题：妨害公务罪的立法完善

作者：刘净满 铭安

来源：法律信息网

牛律师刑事辩护团队编辑

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